‘결선투표제’ 도입 등 함께 논의해야                             

- 윤명선(법학 60/12회) / 경희대 명예교수 -

노무현 대통령은 지난 1월 9일 느닷없이 대국민 특별담화를 통해 헌법개정을 제안했다. 대통령 ‘4년 연임제’와 대통령과 국회의원의 ‘동시선거’를 내용으로 하는 이른바 ‘원 포인트’ 개헌을 대통령 직권으로 발의하겠다고 선언했다. 과연 이 제안의 헌법상 문제는 어디에 있는가.
현행 헌법상 ‘5년 단임제’는 1987년 6월 항쟁의 결과로 만들어 졌다. 이는 대통령의 장기집권을 방지하면서 5년 임기동안 장기계획을 수립해 국정을 집행할 수 있도록 한 것이다.
단임제는 정치적 압력에서 벗어나 소신껏 국정운영을 할 수 있는 장점이 있는 반면, ‘레임덕’ 현상이 빨리 올 수 있어 국민에 대한 대응성과 책임성을 기대하기 어려운 결함이 있다.
노 대통령은 5년 단임제는 역사적 사명을 다했으며, 4년 연임제야말로 국정의 책임성과 안정성을 제고하고, 국가적인 전략과제에 대한 일관성과 연속성을 확보하는 데 기여할 것이라고 강조했다.
그러나 이러한 장점은 4년 연임제가 순기능한다는 전제에서 가능한 것이다.
오히려 4년 연임제는 첫 임기 중에는 재선을 위해 국정운영을 하게 돼 포퓰리즘에 빠질 수 있고, 재선이 된 후에는 단임제의 경우와 같은 문제점이 나타날 수 있다.
이들 임기제는 각기 장점과 단점을 가지고 있다. 순기능하게 되면 장점으로, 역기능하게 되면 단점으로 나타난다.
장·단점은 동전의 양면과 같은 것이다. 문제는 5년 단임제의 결함을 지적하면서 4년 연임제의 장점만을 부각시켜 헌법제도를 바꾸자는 것은 논리전개에 문제가 있으며, 국민들을 현혹시킬 우려가 있다.
이 제안은 미국식 4년 연임제를 도입하자는 것인데, 미국에서도 이 제도에 문제가 있다고 하여 ‘6년 단임제’를 채택하여야 한다는 연구 결과가 나왔다.
헌법제도가 성공적으로 운영되느냐의 여부는 헌법의 하부구조로서의 정당제도, 선거제도, 타협의 기술 등 ‘정치문화’에 달려 있으며, 궁극적으로는 이를 운영하는 ‘사람’에게 그 책임이 있는 것이다.
또한 대통령과 국회의원의 선거를 동시에 실시하면 여소야대 현상을 막을 수 있으므로 국정운영의 효율성을 기대할 수 있으며, 선거비용을 포함한 사회적 비용을 절감하고 정치적 갈등의 소지를 줄일 수 있는 잇점이 있다. 그러나 대통령제 국가에서 ‘중간선거’는 대통령에의 권한집중을 방지하고 막강한 권한행사를 견제하고 평가하는 제도적 장치이므로 대통령의 국정운영의 효율성만을 고려해 동시선거를 채택하는 것은 바람직하지 않다.
선거비용을 줄이기 위해서는 지방선거를 대통령 및 국회의원 선거와 일치시키면 되고, 정치권이 합의만 하면 법개정을 통해 쉽게 달성할 수 있는 것이다.
뢰벤슈타인이 미국의 대통령제를 직수입하는 것은 ‘죽음의 키스’라고 지적했듯이 우리 헌정사를 통해 얻은 교훈을 되새기면서 보다 합리적이고 현실에 적합한 제도를 고안하는 것이 필수적 과제이다.
따라서 이 시점에서 시급하게 ‘원 포인트 개헌’을 시도할 것이 아니라 대통령 한 사람에게 권력이 집중되면 독재의 위험성이 있으므로 권력분산을 위해 ‘복수의 부통령제’를 두는 방안이나, 사회적 통합을 제도적으로 도출하기 위해 대통령 선거에 ‘결선투표제’를 도입하는 방안이 동시에 논의되어야 한다.
헌법개정은 정략적 차원에서 헌법공학적 방식으로 접근해서는 안 되며, 미래지향적으로 충분한 시간을 가지고 전문가들의 광범한 의견수렴과 공론의 장에서 활발한 토론과정을 거쳐 신중하게 이뤄져야 한다.

[내일신문 2007-01-22]